Журнал Ракурс
Открытые вопросы построения «единого окна»

Суда загранплавания, приходящие в российские порты, приступают к разгрузке товара только после многочасового ожидания прихода чиновников ГКО в составе комиссии, которая должна подняться на борт и проверить бумажные документы. Результат – многочасовые задержки, увеличение конечной стоимости товара и сильнейший удар по российскому торговому престижу. Об этом и других анахронизмах в построении «единого окна» в России читайте в авторской статье Владимира Коростелева.

Механизм «единого окна» в соответствии с Рекомендацией No33 Европейской Экономической Комиссии ООН (ЕЭК ООН) создается «для улучшения эффективного обмена информацией между торговыми организациями и государственными органами».

 

Выгоды для государства

  1. более эффективное и рациональное распределение ресурсов;
  2. устранение проблемы недополучения доходов (и зачастую их увеличение);
  3. более строгое выполнение требований торговыми предприятиями;
  4. повышение безопасности;
  5. повышение добросовестности и транспарентности.

 

Выгоды для бизнеса

  1. снижение расходов благодаря уменьшению задержек;
  2. ускорение таможенной очистки и получения разрешения на отгрузку;
  3. предсказуемое применение и разъяснение правил;
  4. повышение эффективности и рационального распределения ресурсов;
  5. повышение транспарентности.

 

Особое значение имеет внедрение механизма «единого окна» на морском транспорте при совершенствовании процедур государственного контроля судов в морских пунктах пропуска (МПП) через государственную границу в целях исключения задержек и непроизводительных простоев судов.

В отчете 1 этапа мониторинга морских пунктов пропуска, завершенного Координационным советом при Комитете по транспорту Государственной Думы Российской Федерации (ГД РФ) в феврале 2014 года, приводятся данные, согласно которым для судов дедвейтом 100-120 тыс. тонн суточная стоимость простоя составляет от 20 000 до 32 000 долларов (или около 1300 долларов в час).

По данным ассоциации ЮРАМА1, в 2013 году на терминале «КТК-Р» морского порта Новороссийск было отгружено более 315 танкеров (в том числе 41 танкер российских судовладельцев). На погрузку каждого танкера было затрачено 15-17 часов, тогда как на формальности по приходу и на убытие – минимум 8 часов или 1/3 всего стояночного времени). Таким образом из-за времени, затраченного на пограничные и таможенные формальности, в 2013 году только на одном терминале (КТК-Р) в порту Новороссийск судовладельцы потеряли свыше 5 000 часов на простой судов или 6,5 млн долларов в стоимостном выражении.

Данные потерь от непроизводительных простоев в порту в целом, соответственно, еще выше. По информации терминала «Спецморнефтепорт Приморск», простой танкера дедвейтом 100 000 тонн обходится судовладельцу в 40 000 долларов США в сутки. Для указанных танкеров характерны следующие средние временные показатели работы: время перехода из Финляндии в Россию – 12 часов, время погрузки – 12 часов, время вынужденного простоя – 12 часов (прохождение комиссионной проверки государственными контрольными органами (пограничники, таможня и др.) и формальности, включающие забор проб воды в балластных танках, анализ этих проб, оформление грузовых документов, подсчет груза и т. д.).

В 2013 году через 1, 2, 3, 4 причалы морского порта Приморск в среднем отгружались 45 танкеров с сырой нефтью в месяц.

 

Таким образом:

  1. в среднем, убытки от простоя одного танкера в порту Приморск для каждого судозахода составили 20 000 долларов США;
  2. суммарные потери в месяц – 0,9 млн. долларов США (для 45 судозаходов),
  3. суммарные потери в год – 11 млн. долларов США.

Увеличить бюджет через «единое окно»

От непроизводительных простоев судов в российских портах несут потери не только судовладельцы, но и государственный бюджет. В отчете по международному проекту облегчения торговли и транспортных перевозок в странах Юго-Восточной Европы TTFSE2 приведены показатели, свидетельствующие, что сокращение времени таможенного контроля в 3 раза увеличивает таможенные поступления в 5 раз. Таким образом, на пополнение государственного бюджета непосредственно влияют не только размеры таможенных платежей и штрафов, но и ускорение движения транспортных средств и грузов через морские пункты пропуска (см. схему 1).

Схема 1

Неудовлетворительная ситуация с задержками судов в российских портах за год, прошедший после завершения 1 этапа мониторинга, не изменилась. По данным отчета 2 этапа мониторинга морских пунктов пропуска,
завершенного Координационным советом при Комитете по транспорту ГД РФ в феврале 2015 года, несмотря на наличие «Плана по улучшению транспортной ситуации в морских портах», утвержденного 30 апреля 2014 года распоряжением Правительства РФ №739-р, «сохраняются многочасовые задержки грузовых операций судов при прибытии (и убытии) в морские порты России в связи с действиями государственных контрольных органов.

Несмотря на заблаговременное предоставление перевозчиками информации о судне и грузе сохраняется комиссионная проверка всех прибывающих и отходящих судов представителями государственных контрольных органов при 100% участии ПС ФСБ России».

Конкурирующие европейские порты находятся в более выигрышной ситуации по сравнению с российскими портами. Еще в 1980-2000 гг. в большинстве европейских портов (Гамбург, Роттердам, Хельсинки, Антверпен, Валенсия, Лондон, Стокгольм и др.) были внедрены системы электронного обмена данными между представителями судовладельцев (морскими агентами) и государственными контрольными органами (ГКО) на основе механизмов «единого окна» (системы DAKOSY, PortBASE, PortNet, ENIGMA и др.), позволяющие значительно ускорить обработку информации и упростить контрольные процедуры на границе.

20 октября 2010 года Европейским союзом принята директива 2010/65/EU3, направленная на «упрощение и гармонизацию административных процедур на морском транспорте посредством внедрения стандартов электронной передачи данных и рационализации процедур» при оформлении прибывающих и убывающих судов (статья 1).

В соответствии со статьей 5 директивы 2010/65/EU, «государства-члены ЕС должны как можно скорее, но не позже 1 июня 2015 года, перейти на электронный формат документов и их приемо-передачу через механизм ”единого окна”.

В целях реализации Директивы 2010/65/EU в странах ЕС в 2012 году начата интеграция национальных морских ”единых окон” в рамках межгосударственного проекта ANNA (Advanced National Networks for Administration, англ.)

с бюджетом 37 млн евро и сроком реализации – 2015 год.

 

Разработка национального механизма «единого окна»

В международной Рекомендации No33 «единое окно» определяется как механизм, позволяющий торговым и транспортным операторам предоставлять информацию и документы, связанные с выполнением требований всех
регулирующих органов, относительно импорта, экспорта и транзита, только один раз, одному агентству, и в стандартном формате. Если информация имеет электронный формат, то отдельные элементы данных должны предоставляться только один раз» (см. схему 2).

Схема 2

В «Основных направлениях развития механизма ”единого окна” в системе регулирования внешнеэкономической деятельности», одобренных решением №68 Высшего Евразийского Экономического Совета от 29 мая 2014 года, приводится схожее определение: «Под ”единым окном” понимается механизм взаимодействия между государственными органами, регулирующими внешнеэкономическую деятельность, и участниками внешнеэкономической деятельности, который позволяет участникам внешнеэкономической деятельности однократно представлять документы в стандартизованном виде через единый пропускной канал для последующего использования заинтересованными государственными органами и иными организациями в соответствии с их компетенцией при проведении контроля за осуществлением внешнеэкономической деятельности».

 

Таким образом для реализации «единого окна» необходимы: 

  1. национальная (государственная) программа реализации механизма «единого окна», определяющая план-график, источники финансирования, ответственных за реализацию исполнителей (единый уполномоченный орган);
  2. единый орган, уполномоченный осуществлять прием данных от участников ВЭД через механизм «единого окна» и передачу другим ГКО;
  3. единый набор данных (документы в стандартизованном виде), передаваемый участниками ВЭД в ГКО через единый пропускной канал механизма «единого окна»;
  4. единый пропускной канал (система передачи данных) «единого окна».

В настоящее время в Российской Федерации отсутствуют государственная программа реализации механизма «единого окна», единый орган, единый набор данных и единый пропускной канал. 


Чего ожидают морские перевозчики от внедрения «единого окна»

Участники ВЭД в сфере морского транспорта ожидают от внедрения механизма «единого окна» прежде всего сокращения количества бумажных документов, вплоть до полной замены анахроничного бумажного документооборота электронным обменом данными; изменения технологии работы государственных контрольных органов в целях реализации возможности получения судном разрешения на грузовые операции еще до прибытия в российский порт; исключения непроизводительных задержек судов и грузов.

Однако в Российской Федерации отсутствует единый для всех государственных контрольных органов перечень документов и сведений, которые морской перевозчик должен предоставить при прибытии судна в российский порт и при убытии из него. Мероприятие 5 «Плана по улучшению транспортной ситуации в морских портах» (распоряжение Правительства РФ №739-р от 30 апреля 2014 года) по гармонизации документов и сведений не выполнено: необходимые правовые акты Правительства Российской Федерации, правовые акты федеральных органов исполнительной власти не разработаны.

В настоящее время в российском порту каждый государственный контрольный орган при проверке документов и сведений о транспортном средстве, грузах, пассажирах руководствуется собственными ведомственными инструкциями и нормативно-правовыми актами, формально позволяющими требовать от перевозчика практически любые дополнительные документы и сведения на усмотрение проверяющих.

Результаты 2 этапа мониторинга морских пунктов пропуска свидетельствуют о значительном и явно избыточном количестве бумажных документов, которые обязаны подготовить и представить морской агент и капитан судна в российском порту для оформления прибытия и отхода судна (см. таблицу 1 на стр. 33).

Однотипные, повторяющиеся сведения предоставляются в бумажном виде в таможенные органы, пограничную службу ФСБ РФ, Роспотребнадзор и инспекцию государственного портового контроля (ИГПК). Таким образом в российских портах в отношении перечня документов, требуемых от морских перевозчиков, не только не выполняются положения Конвенции ФАЛ, но и применяются нормативные акты, требования которых в 6-11 раз превышают состав документов ФАЛ.

В статье 159(2) Таможенного кодекса Таможенного союза наряду со стандартными документами международной Конвенции (формы 1-6 ИМО ФАЛ) в состав документов, предъявляемых таможенному органу, включены требования, на основании которых можно запросить у перевозчика практически любые документы.

Например, перевозчик наряду с формами ИМО ФАЛ (как во всем мире) обязан предъявить российской таможне:

  • транспортные (перевозочные) документы;
  • имеющиеся у перевозчика коммерческие документы на перевозимые товары.

При такой формулировке в каждом порту и на каждом таможенном посту требования к перевозчикам могут быть произвольными, так как любой дополнительно запрашиваемый документ можно отнести либо к транспортному, либо к коммерческому.

Предварительная подача перевозчиками тех же самых сведений в электронной форме является обязательной и повсеместно распространенной практикой. Однако наличие ведомственных информационных систем при отсутствии механизма «единого окна» не избавляет от рутинной обязанности одновременного представления «бумажной макулатуры».

В настоящее время морской агент должен заблаговременно представить данные о судне и грузе в 3-4 информационные системы Минтранса и ФТС:

  • «Модуль регистрации судозаходов» (Минтранс);
  • «Системы Капитана Порта СКАП, СПАРДЕК» (администрация морского порта, Минтранс);
  • коммерческая система «FillBill» (таможенный пост);
  • портал «Морской порт» (ФТС).

В указанные системы подается однотипная, на 80% повторяющаяся информация. Однако представление данных в эти информационные системы повсеместно является обязательным условием подачи бумажных документов. В противном случае ГКО документы в бумажной форме просто не принимают.

В феврале 2014 года в морских портах начат эксперимент ФТС России по отработке четвертой ведомственной информационной системы – портала «Морской порт» (письмо ФТС РФ №01-33/01643 от 17.01.2014 г.), который представляется как прототип механизма «единого окна» в морском пункте пропуска.

В отсутствие единого согласованного перечня документов, представляемых всем ГКО при прибытии (убытии) судна, при сохранении обязанности одновременного ввода той же информации в 2-3 смежные информационные
системы, при сохранении неизменным требуемого количества бумажных документов представление портала ФТС «Морской порт» в качестве прототипа «единого окна» представляется сомнительным (см. схему 3 на стр. 34).

При наличии «единого окна» работа морского пункта пропуска выглядит следующим образом: морской агент (перевозчик) подает уполномоченному органу через единый пропускной канал стандартный набор данных (электронных документов), уполномоченный орган проверяет данные на полноту, непротиворечивость и присваивает информационному пакету регистрационный номер. После чего данные о прибытии (убытии) судна попадают в доступный всем ГКО информационный ресурс и обрабатываются на предмет определения необходимых форм контроля транспортных средств и грузов с использованием систем управления рисками. Решения контрольных органов на дополнительные формы контроля, как разрешение на безотлагательное начало грузовых операций, доводится до морского агента еще до прибытия судна в порт. Таким образом,
предварительно представленная морским агентом информация обрабатывается ГКО заблаговременно, и при прибытии судна ГКО уже не тратит на это время.


Европейский и российские подходы

Европейские разработчики в зависимости от функционального предназначения описывают следующие механизмы «единого окна» (ЕО): 

  • экспортно, импортноориентированное ЕО (уполномоченный орган – таможня)
  • морское ЕО (уполномоченный орган – один из ГКО в морском пункте пропуска);
  • ЕО обеспечения безопасности (ориентированное на вопросы безопасности).

Морские агенты обладают информацией только о транспортных средствах (судно, фамилия капитана, порт убытия, ожидаемая дата прибытия и др.) и грузах (характер груза, количество и номера грузовых мест, номера контейнеров и др.), которой достаточно для информирования ГКО и получения разрешения на грузовые операции через механизм морского «единого окна».

Вместе с тем морские агенты не располагают документами и данными о товарах, находящихся внутри контейнеров (сертификаты, свидетельства, коды ТН ВЭД и др.). Этой информацией владеют экспедиторы, грузополучатели, грузоотправители. Указанная информация и документы обрабатываются в иных – экспортно-импортных механизмах «единого окна» – при активном участии таможенных органов.

В этой связи в странах ЕС различают три вида систем информационного взаимодействия на основе «единого окна»:

  1. ЕО морского пункта пропуска (Maritime SW) – предназначенное для информирования ГКО и АМП в МПП в целях оформления прибытия (убытия) судна и получения разрешения на грузовые операции. Источник информации – морской агент.
  2. Экспортно-импортное ЕО (Trade SW) – предназначенное для таможенной службы, грузополучателей, грузоотправителей.
  3. Система информационного взаимодействия в морском порту PCS (Port Community System – PCS, Terminal Operation System – TOS) – АСУ порта, терминала, источники информации – портовые службы, стивидоры и др.

Из представленной схемы 41 на понятно, почему таможенной службе «не достаточно» информации, представляемой в механизм «единого окна» перевозчиком.

Однако, как раз с перспективой на предстоящие операции таможенного оформления таможенные органы в российском порту требуют от перевозчика такие данные о товарах, которыми он не обладает, но которые имеются
у экспедиторов, грузоотправителей и грузополучателей.

Указанные задачи должны решаться в экспортноимпортной системе «единого окна» и скорее всего, судя по названию, в системе для внешней и взаимной торговли (ИИСВВТ) Таможенного союза.

Тогда какую систему строит ФТС России в рамках проекта портала «Морской порт»? Если это система ЕО морского пункта пропуска, то в ней следует или ограничивать состав данных о судах и грузах, требуемых от перевозчиков, или подключать к ней экспедиторов, грузополучателей и грузоотправителей и требовать недостающие данные с них, а не с морских агентов.

Если же «Морской порт» – это экспортно-импортная ЕО, то почему она ограничена только морскими перевозками и почему к ней не подключены экспедиторы, импортеры и экспортеры (грузополучатели и грузоотправители)?

Разработка национальных «единых окон» (NSW) в Европейском союзе осуществляется в соответствии с Директивой 2010/65/EU.

По взглядам европейских разработчиков, NSW должны осуществлять:

  1. сбор данных, представляемых в электронной форме;
  2. доведение собранных данных до различных ГКО (администрация морского порта, таможня, пограничники, отделы морской безопасности и др.);
  3. доведение необходимых данных до других национальных систем через систему взаимодействия;
  4. доведение части информации через европейскую систему морской безопасности до соседних государств.

 

Концептуальная модель европейской региональной системы NSW, отвечающая вышеуказанным требованиям2:

Представленная на схеме 5 концептуальная модель европейской региональной системы NSW внешне очень схожа с концептуальной схемой ИИСВВТ. Для того чтобы NSW 28 государств ЕС или национальные окна (ЕО) государств-членов ТС успешно взаимодействовали на региональном уровне, необходим единый язык информационного взаимодействия – то есть единый набор данных (гармонизированный список документов) и единый формат информационного взаимодействия (стандарт электронного обмена данными).

В Европейском союзе этот вопрос решается в рамках исполнения 2-х международных стандартов ИСО (стандарт электронного взаимодействия, стандарт элементов данных):

  1. ISO 28005-1:2013 Security management systems for the supply chain – Electronic port clearance (EPC) – Part 1: Message structures.
  2. ISO 28005-2:2011 Security management systems for the supply chain – Electronic port clearance (EPC) – Part 2: Core data elements.

 

Заключение

Так как российские морские порты включены в международную систему морских перевозок, логичным было бы и в региональной системе «единых окон» Таможенного союза применять международные стандарты. Однако этот вопрос в ИИСВВТ остается открытым.

В отсутствии уполномоченного органа, государственной программы и внятного плана построения единого окна этот и другие вопросы задавать в России и бессмысленно, и некому.

Вместе с тем на разработку национального механизма «единого окна» с 2008 года Российской Федерацией ежегодно выделяются значительные бюджетные средства по линии Таможенного союза, ЕврАзЭс, ФТС, Минкомсвязи, и других «разработчиков». На что они расходуются и следит ли кто-то за эффективностью их использования, это нам неведомо.

 


*2 TTFSE – проект Всемирного Банка (Trade & Transport Facilitation in South East Europe Project, англ.)

*3 DIRECTIVE 2010/65/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 20 October 2010 on reporting formalities for ships arriving in and/or departing from ports of the Member States and repealing Directive 2002/6/EC