Журнал Ракурс
Открытые вопросы построения «единого окна»

Суда загранплавания, приходящие в российские порты, приступают к разгрузке товара только после многочасового ожидания прихода чиновников ГКО в составе комиссии, которая должна подняться на борт и проверить бумажные документы.

Результат – многочасовые задержки, увеличение конечной стоимости товара и сильнейший удар по российскому торговому престижу. Об этом и других анахронизмах в построении «единого окна» в России читайте в авторской статье Владимира Коростелева.

Владимир Коростелев

Владимир Коростелев,
руководитель рабочей группы по мониторингу МПП Координационного совета при Комитете ГД РФ по транспорту, заместитель председателя Общественного совета при Росгранице, директор проекта Single Window

Механизм «единого окна» в соответствии с Рекомендацией No33 Европейской Экономической Комиссии ООН (ЕЭК ООН) создается «для улучшения эффективного обмена информацией между торговыми организациями и государственными органами».

Выгоды для государства

  1. более эффективное и рациональное распределение ресурсов;
  2. устранение проблемы недополучения доходов (и зачастую их увеличение);
  3. более строгое выполнение требований торговыми предприятиями;
  4. повышение безопасности;
  5. повышение добросовестности и транспарентности.


Выгоды для бизнеса

  1. снижение расходов благодаря уменьшению задержек;
  2. ускорение таможенной очистки и получения разрешения на отгрузку;
  3. предсказуемое применение и разъяснение правил;
  4. повышение эффективности и рационального распределения ресурсов;
  5. повышение транспарентности.

 

Особое значение имеет внедрение механизма «единого окна» на морском транспорте при совершенствовании процедур государственного контроля судов в морских пунктах пропуска (МПП) через государственную границу в целях исключения задержек и непроизводительных простоев судов.

В отчете 1 этапа мониторинга морских пунктов пропуска, завершенного Координационным советом при Комитете по транспорту Государственной Думы Российской Федерации (ГД РФ) в феврале 2014 года, приводятся данные, согласно которым для судов дедвейтом 100-120 тыс. тонн суточная стоимость простоя составляет от 20 000 до 32 000 долларов (или около 1300 долларов в час).

По данным ассоциации ЮРАМА1, в 2013 году на терминале «КТК-Р» морского порта Новороссийск было отгружено более 315 танкеров (в том числе 41 танкер российских судовладельцев). На погрузку каждого танкера было затрачено 15-17 часов, тогда как на формальности по приходу и на убытие – минимум 8 часов или 1/3 всего стояночного времени). Таким образом из-за времени, затраченного на пограничные и таможенные формальности, в 2013 году только на одном терминале (КТК-Р) в порту Новороссийск судовладельцы потеряли свыше 5 000 часов на простой судов или 6,5 млн долларов в стоимостном выражении.

Данные потерь от непроизводительных простоев в порту в целом, соответственно, еще выше. По информации терминала «Спецморнефтепорт Приморск», простой танкера дедвейтом 100 000 тонн обходится судовладельцу в 40 000 долларов США в сутки. Для указанных танкеров характерны следующие средние временные показатели работы: время перехода из Финляндии в Россию – 12 часов, время погрузки – 12 часов, время вынужденного простоя – 12 часов (прохождение комиссионной проверки государственными контрольными органами (пограничники, таможня и др.) и формальности, включающие забор проб воды в балластных танках, анализ этих проб, оформление грузовых документов, подсчет груза и т. д.).

В 2013 году через 1, 2, 3, 4 причалы морского порта Приморск в среднем отгружались 45 танкеров с сырой нефтью в месяц.

Таким образом:

  1. в среднем, убытки от простоя одного танкера в порту Приморск для каждого судозахода составили 20 000 долларов США;
  2. суммарные потери в месяц – 0,9 млн. долларов США (для 45 судозаходов),
  3. суммарные потери в год – 11 млн. долларов США.

 

Увеличить бюджет через «единое окно»

От непроизводительных простоев судов в российских портах несут потери не только судовладельцы, но и государственный бюджет. В отчете по международному проекту облегчения торговли и транспортных перевозок в странах Юго-Восточной Европы TTFSE2 приведены показатели, свидетельствующие, что сокращение времени таможенного контроля в 3 раза увеличивает таможенные поступления в 5 раз. Таким образом, на пополнение государственного бюджета непосредственно влияют не только размеры таможенных платежей и штрафов, но и ускорение движения транспортных средств и грузов через морские пункты пропуска (см. схему 1).

Увеличить бюджет через «единое окно»

Неудовлетворительная ситуация с задержками судов в российских портах за год, прошедший после завершения 1 этапа мониторинга, не изменилась. По данным отчета 2 этапа мониторинга морских пунктов пропуска,
завершенного Координационным советом при Комитете по транспорту ГД РФ в феврале 2015 года, несмотря на наличие «Плана по улучшению транспортной ситуации в морских портах», утвержденного 30 апреля 2014 года распоряжением Правительства РФ №739-р, «сохраняются многочасовые задержки грузовых операций судов при прибытии (и убытии) в морские порты России в связи с действиями государственных контрольных органов.

Несмотря на заблаговременное предоставление перевозчиками информации о судне и грузе сохраняется комиссионная проверка всех прибывающих и отходящих судов представителями государственных контрольных органов при 100% участии ПС ФСБ России».

Конкурирующие европейские порты находятся в более выигрышной ситуации по сравнению с российскими портами. Еще в 1980-2000 гг. в большинстве европейских портов (Гамбург, Роттердам, Хельсинки, Антверпен, Валенсия, Лондон, Стокгольм и др.) были внедрены системы электронного обмена данными между представителями судовладельцев (морскими агентами) и государственными контрольными органами (ГКО) на основе механизмов «единого окна» (системы DAKOSY, PortBASE, PortNet, ENIGMA и др.), позволяющие значительно ускорить обработку информации и упростить контрольные процедуры на границе.

20 октября 2010 года Европейским союзом принята директива 2010/65/EU3, направленная на «упрощение и гармонизацию административных процедур на морском транспорте посредством внедрения стандартов электронной передачи данных и рационализации процедур» при оформлении прибывающих и убывающих судов (статья 1).

В соответствии со статьей 5 директивы 2010/65/EU, «государства-члены ЕС должны как можно скорее, но не позже 1 июня 2015 года, перейти на электронный формат документов и их приемо-передачу через механизм ”единого окна”.

В целях реализации Директивы 2010/65/EU в странах ЕС в 2012 году начата интеграция национальных морских ”единых окон” в рамках межгосударственного проекта ANNA (Advanced National Networks for Administration, англ.)

с бюджетом 37 млн евро и сроком реализации – 2015 год.

 

Разработка национального механизма «единого окна»

В международной Рекомендации No33 «единое окно» определяется как механизм, позволяющий торговым и транспортным операторам предоставлять информацию и документы, связанные с выполнением требований всех
регулирующих органов, относительно импорта, экспорта и транзита, только один раз, одному агентству, и в стандартном формате. Если информация имеет электронный формат, то отдельные элементы данных должны предоставляться только один раз» (см. схему 2).

Разработка национального механизма «единого окна»

В «Основных направлениях развития механизма ”единого окна” в системе регулирования внешнеэкономической деятельности», одобренных решением №68 Высшего Евразийского Экономического Совета от 29 мая 2014 года, приводится схожее определение: «Под ”единым окном” понимается механизм взаимодействия между государственными органами, регулирующими внешнеэкономическую деятельность, и участниками внешнеэкономической деятельности, который позволяет участникам внешнеэкономической деятельности однократно представлять документы в стандартизованном виде через единый пропускной канал для последующего использования заинтересованными государственными органами и иными организациями в соответствии с их компетенцией при проведении контроля за осуществлением внешнеэкономической деятельности».

Таким образом для реализации «единого окна» необходимы: 

  1. национальная (государственная) программа реализации механизма «единого окна», определяющая план-график, источники финансирования, ответственных за реализацию исполнителей (единый уполномоченный орган);
  2. единый орган, уполномоченный осуществлять прием данных от участников ВЭД через механизм «единого окна» и передачу другим ГКО;
  3. единый набор данных (документы в стандартизованном виде), передаваемый участниками ВЭД в ГКО через единый пропускной канал механизма «единого окна»;
  4. единый пропускной канал (система передачи данных) «единого окна».

В настоящее время в Российской Федерации отсутствуют государственная программа реализации механизма «единого окна», единый орган, единый набор данных и единый пропускной канал. 

 

Чего ожидают морские перевозчики от внедрения «единого окна»

Участники ВЭД в сфере морского транспорта ожидают от внедрения механизма «единого окна» прежде всего сокращения количества бумажных документов, вплоть до полной замены анахроничного бумажного документооборота электронным обменом данными; изменения технологии работы государственных контрольных органов в целях реализации возможности получения судном разрешения на грузовые операции еще до прибытия в российский порт; исключения непроизводительных задержек судов и грузов.

Однако в Российской Федерации отсутствует единый для всех государственных контрольных органов перечень документов и сведений, которые морской перевозчик должен предоставить при прибытии судна в российский порт и при убытии из него. Мероприятие 5 «Плана по улучшению транспортной ситуации в морских портах» (распоряжение Правительства РФ №739-р от 30 апреля 2014 года) по гармонизации документов и сведений не выполнено: необходимые правовые акты Правительства Российской Федерации, правовые акты федеральных органов исполнительной власти не разработаны.

В настоящее время в российском порту каждый государственный контрольный орган при проверке документов и сведений о транспортном средстве, грузах, пассажирах руководствуется собственными ведомственными инструкциями и нормативно-правовыми актами, формально позволяющими требовать от перевозчика практически любые дополнительные документы и сведения на усмотрение проверяющих.

Результаты 2 этапа мониторинга морских пунктов пропуска свидетельствуют о значительном и явно избыточном количестве бумажных документов, которые обязаны подготовить и представить морской агент и капитан судна в российском порту для оформления прибытия и отхода судна (см. таблицу 1).

Чего ожидают морские перевозчики от внедрения «единого окна»

Однотипные, повторяющиеся сведения предоставляются в бумажном виде в таможенные органы, пограничную службу ФСБ РФ, Роспотребнадзор и инспекцию государственного портового контроля (ИГПК). Таким образом в российских портах в отношении перечня документов, требуемых от морских перевозчиков, не только не выполняются положения Конвенции ФАЛ, но и применяются нормативные акты, требования которых в 6-11 раз превышают состав документов ФАЛ.

В статье 159(2) Таможенного кодекса Таможенного союза наряду со стандартными документами международной Конвенции (формы 1-6 ИМО ФАЛ) в состав документов, предъявляемых таможенному органу, включены требования, на основании которых можно запросить у перевозчика практически любые документы.

Например, перевозчик наряду с формами ИМО ФАЛ (как во всем мире) обязан предъявить российской таможне:

  • транспортные (перевозочные) документы;
  • имеющиеся у перевозчика коммерческие документы на перевозимые товары.

При такой формулировке в каждом порту и на каждом таможенном посту требования к перевозчикам могут быть произвольными, так как любой дополнительно запрашиваемый документ можно отнести либо к транспортному, либо к коммерческому.

Предварительная подача перевозчиками тех же самых сведений в электронной форме является обязательной и повсеместно распространенной практикой. Однако наличие ведомственных информационных систем при отсутствии механизма «единого окна» не избавляет от рутинной обязанности одновременного представления «бумажной макулатуры».

В настоящее время морской агент должен заблаговременно представить данные о судне и грузе в 3-4 информационные системы Минтранса и ФТС:

  • «Модуль регистрации судозаходов» (Минтранс);
  • «Системы Капитана Порта СКАП, СПАРДЕК» (администрация морского порта, Минтранс);
  • коммерческая система «FillBill» (таможенный пост);
  • портал «Морской порт» (ФТС).

В указанные системы подается однотипная, на 80% повторяющаяся информация. Однако представление данных в эти информационные системы повсеместно является обязательным условием подачи бумажных документов. В противном случае ГКО документы в бумажной форме просто не принимают.

В феврале 2014 года в морских портах начат эксперимент ФТС России по отработке четвертой ведомственной информационной системы – портала «Морской порт» (письмо ФТС РФ №01-33/01643 от 17.01.2014 г.), который представляется как прототип механизма «единого окна» в морском пункте пропуска.

В отсутствие единого согласованного перечня документов, представляемых всем ГКО при прибытии (убытии) судна, при сохранении обязанности одновременного ввода той же информации в 2-3 смежные информационные
системы, при сохранении неизменным требуемого количества бумажных документов представление портала ФТС «Морской порт» в качестве прототипа «единого окна» представляется сомнительным (см. схему 3).

shema 3

При наличии «единого окна» работа морского пункта пропуска выглядит следующим образом: морской агент (перевозчик) подает уполномоченному органу через единый пропускной канал стандартный набор данных (электронных документов), уполномоченный орган проверяет данные на полноту, непротиворечивость и присваивает информационному пакету регистрационный номер. После чего данные о прибытии (убытии) судна попадают в доступный всем ГКО информационный ресурс и обрабатываются на предмет определения необходимых форм контроля транспортных средств и грузов с использованием систем управления рисками. Решения контрольных органов на дополнительные формы контроля, как разрешение на безотлагательное начало грузовых операций, доводится до морского агента еще до прибытия судна в порт.

Таким образом, предварительно представленная морским агентом информация обрабатывается ГКО заблаговременно, и при прибытии судна ГКО уже не тратит на это время.

 

Европейский и российские подходы

Европейские разработчики в зависимости от функционального предназначения описывают следующие механизмы «единого окна» (ЕО): 

  • экспортно, импортноориентированное ЕО (уполномоченный орган – таможня)
  • морское ЕО (уполномоченный орган – один из ГКО в морском пункте пропуска);
  • ЕО обеспечения безопасности (ориентированное на вопросы безопасности).

Морские агенты обладают информацией только о транспортных средствах (судно, фамилия капитана, порт убытия, ожидаемая дата прибытия и др.) и грузах (характер груза, количество и номера грузовых мест, номера контейнеров и др.), которой достаточно для информирования ГКО и получения разрешения на грузовые операции через механизм морского «единого окна».

Вместе с тем морские агенты не располагают документами и данными о товарах, находящихся внутри контейнеров (сертификаты, свидетельства, коды ТН ВЭД и др.). Этой информацией владеют экспедиторы, грузополучатели, грузоотправители. Указанная информация и документы обрабатываются в иных – экспортно-импортных механизмах «единого окна» – при активном участии таможенных органов.

В этой связи в странах ЕС различают три вида систем информационного взаимодействия на основе «единого окна»:

  1. ЕО морского пункта пропуска (Maritime SW) – предназначенное для информирования ГКО и АМП в МПП в целях оформления прибытия (убытия) судна и получения разрешения на грузовые операции. Источник информации – морской агент.
  2. Экспортно-импортное ЕО (Trade SW) – предназначенное для таможенной службы, грузополучателей, грузоотправителей.
  3. Система информационного взаимодействия в морском порту PCS (Port Community System – PCS, Terminal Operation System – TOS) – АСУ порта, терминала, источники информации – портовые службы, стивидоры и др.

Из представленной схемы 4 нам понятно, почему таможенной службе «не достаточно» информации, представляемой в механизм «единого окна» перевозчиком.

почему таможенной службе «не достаточно» информации, представляемой в механизм «единого окна» перевозчиком

Однако, как раз с перспективой на предстоящие операции таможенного оформления таможенные органы в российском порту требуют от перевозчика такие данные о товарах, которыми он не обладает, но которые имеются у экспедиторов, грузоотправителей и грузополучателей.

Указанные задачи должны решаться в экспортноимпортной системе «единого окна» и скорее всего, судя по названию, в системе для внешней и взаимной торговли (ИИСВВТ) Таможенного союза.

Тогда какую систему строит ФТС России в рамках проекта портала «Морской порт»? Если это система ЕО морского пункта пропуска, то в ней следует или ограничивать состав данных о судах и грузах, требуемых от перевозчиков, или подключать к ней экспедиторов, грузополучателей и грузоотправителей и требовать недостающие данные с них, а не с морских агентов.

Если же «Морской порт» – это экспортно-импортная ЕО, то почему она ограничена только морскими перевозками и почему к ней не подключены экспедиторы, импортеры и экспортеры (грузополучатели и грузоотправители)?

Разработка национальных «единых окон» (NSW) в Европейском союзе осуществляется в соответствии с Директивой 2010/65/EU.

По взглядам европейских разработчиков, NSW должны осуществлять:

  1. сбор данных, представляемых в электронной форме;
  2. доведение собранных данных до различных ГКО (администрация морского порта, таможня, пограничники, отделы морской безопасности и др.);
  3. доведение необходимых данных до других национальных систем через систему взаимодействия;
  4. доведение части информации через европейскую систему морской безопасности до соседних государств.

Концептуальная модель европейской региональной системы NSW, отвечающая вышеуказанным требованиям:

Представленная на схеме 5 концептуальная модель европейской региональной системы NSW внешне очень схожа с концептуальной схемой ИИСВВТ. Для того чтобы NSW 28 государств ЕС или национальные окна (ЕО) государств-членов ТС успешно взаимодействовали на региональном уровне, необходим единый язык информационного взаимодействия – то есть единый набор данных (гармонизированный список документов) и единый формат информационного взаимодействия (стандарт электронного обмена данными).

Концептуальная модель европейской региональной системы NSW, отвечающая вышеуказанным требованиям2:

В Европейском союзе этот вопрос решается в рамках исполнения 2-х международных стандартов ИСО (стандарт электронного взаимодействия, стандарт элементов данных):

  1. ISO 28005-1:2013 Security management systems for the supply chain – Electronic port clearance (EPC) – Part 1: Message structures.
  2. ISO 28005-2:2011 Security management systems for the supply chain – Electronic port clearance (EPC) – Part 2: Core data elements.

Заключение

Так как российские морские порты включены в международную систему морских перевозок, логичным было бы и в региональной системе «единых окон» Таможенного союза применять международные стандарты. Однако этот вопрос в ИИСВВТ остается открытым.

В отсутствии уполномоченного органа, государственной программы и внятного плана построения единого окна этот и другие вопросы задавать в России и бессмысленно, и некому.

Вместе с тем на разработку национального механизма «единого окна» с 2008 года Российской Федерацией ежегодно выделяются значительные бюджетные средства по линии Таможенного союза, ЕврАзЭс, ФТС, Минкомсвязи, и других «разработчиков». На что они расходуются и следит ли кто-то за эффективностью их использования, это нам неведомо.

 


*2 TTFSE – проект Всемирного Банка (Trade & Transport Facilitation in South East Europe Project, англ.)

*3 DIRECTIVE 2010/65/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 20 October 2010 on reporting formalities for ships arriving in and/or departing from ports of the Member States and repealing Directive 2002/6/EC