Журнал Ракурс
Леонид Лозбенко

Леонид Лозбенко — человек, стоявший у истоков создания таможенной службы постсоветской России.

Десять лет он представлял РФ во Всемирной таможенной организации (в 1996–2001 годы — заместитель генерального секретаря этого авторитетного органа), в 2002–2006 годы занимал посты первого заместителя председателя ГТК России, заместителя руководителя ФТС России, а с апреля 2016 года является председателем Общественного совета при Федеральной таможенной службе.

В эксклюзивном интервью журналу «Ракурс» генерал-полковник таможенной службы Леонид Лозбенко поделился своими размышлениями о роли российской таможенной службы и перспективах ее развития.

— Леонид Аркадьевич, практически вся Ваша жизнь в той или иной степени связана с таможней. Вы имеете опыт работы не только в российской таможенной службе, но и в международной профессиональной организации. Как бы Вы охарактеризовали таможню как институт и что для Вас таможня?

— Я поддерживаю тезис: таможня — не профессия, это судьба. К сожалению, до сих пор не удается добиться изменения имиджа таможни в глазах нашего многомиллионного населения. Ведь в сознании многих людей таможня ассоциируется лишь с аэропортом, пунктом перехода через границу, чемоданами, баулами, где к ним принюхиваются собачки и вечно к чему-то придираются люди в форме.

Поэтому к таможне настороженно-негативное отношение. Но я могу назвать интересную цифру, которая никогда у нас не публиковалась: таможенников насчитывается чуть больше 800 тысяч на всем земном шаре.

И этот относительно небольшой отряд людей администрирует, обрабатывает, контролирует триллионные потоки грузов. Неудивительно, что в большинстве развитых стран правительство держит таможню, «прижав к груди», так как с помощью таможенной политики можно атаковать и защищаться, обеспечивать высокую конкурентоспособность своим товарам, получать преференции в рамках союзов и т. д.

Поэтому важней шая задача — определить роль и место этой большой службы в системе государственных институтов власти. При этом надо учитывать специфику таможни, которая, в отличие от остальных госорганов, структурированных «по вертикали», выстроена «по горизонтали»: да, здесь также имеются региональные управления, таможни, таможенные посты, но, по сути выполняемых функций, эта служба пересекает сферы деятельности абсолютно всех министерств, ведомств, обществ.

Все таможни мира выполняют практически одни и те же функции, но различна их приоритетность в зависимости от уровня социально-экономического развития страны. Например, главная задача таможни США последние десятилетия — обеспечение безопасности цепей поставок, защита рынка. У нас в России приоритеты другие — мы иногда с гордостью говорим, что таможня
дает половину доходной части федерального бюджета, хотя, скажу откровенно, гордиться здесь особенно нечем (разве только тем, что таможенная служба выполняет задачу, поставленную в качестве приоритетной Правительством РФ). С другой стороны, это нормально, раз таково положение в экономике.

— Кто определяет приоритетность задач для таможни?

— Высшие политические руководители дают руководителю таможенной службы ориентир, что является приоритетом сегодня с учетом социально-экономического развития страны, а он должен ответить, способен ли со своей командой выполнить то, что ему поручается.

Такой диалог должен быть, и в большинстве развитых государств он происходит. Но министры финансов, премьеры и президенты меняются, приходят новые люди (ежегодно в мировой таможенной системе обновляется примерно 30–35 руководителей таможенных администраций). И порой, когда премьер-министру или министру финансов (у меня было много таких встреч) начинаешь рассказывать, что может таможня и каким инструментарием она располагает, во многих случаях это вызывает просто шок от открывающихся возможностей.

Поэтому в помощь национальным правительствам Группой высшего уровня частного бизнеса Всемирной таможенной организации, членом которой я являюсь уже пять лет, была создана «Ориентировочная программа для высших политических руководителей»2 (я был одним из разработчиков этой программы, идею которой вынашивал много лет). Это не значит, что мы их обучаем, — мы даем ориентировки, что и как можно сделать с максимальной эффективностью.

Мы даже несколько изменили характер деятельности Всемирной таможенной организации, которая многие годы занималась разработкой международных конвенций и рекомендаций. Однако
непосвященному человеку невозможно даже прочесть их все, притом таможенный язык очень сложный, тяжелый, бюрократичный (хотя он правильный), поэтому мы всю правовую базу, выработанную Всемирной таможенной организацией, скомпоновали в несколько крупных блоков — Packages, то есть набор инструментов по каждому направлению в соответствии с функциями, выполняемыми таможнями в любом государстве.

— Расскажите, пожалуйста, подробнее о группе высшего уровня частного бизнеса. Чем она занимается?

— В 2006 году генеральный секретарь Всемирной таможенной организации принял решение о создании Консультативной группы частного бизнеса, в состав которой вошли представители около 30 крупных компаний и multinationals — транснациональных корпораций.

Вместе с генсеком ВТамО члены Группы участвуют в разработке таможенного законодательства. Я вошел в состав Группы по просьбе генерального секретаря ВТамО, поскольку в ней в основном бизнесмены, хотя крупнейшего калибра, но знаний в области таможни у них маловато (и естественно, у бизнеса желание одно — чтобы «этой проклятой таможни» не было вообще).

Кроме того, задачи multinationals — максимальное сокращение своих издержек при работе в разных странах (что вполне понятно: например, при производстве одного компьютера Hewlett-Packard компоненты 2000 раз пересекают таможенные границы), я же отстаиваю тезис, что нельзя выстраивать таможенное законодательство в интересах только транснациональных компаний, необходимо учитывать интересы также малых и средних предприятий, что сейчас является актуальным и для России. Вначале я представлял бизнес России и СНГ, а с 2014 года, после того, как Группа была реорганизована и сократилась до 21 человека, — весь Восточноевропейский регион.

— Вернемся к функциям таможни. В чем еще специфика этого института?

— Таможня — единственный госорган, достоверно знающий, какие товары пересекли границу в том или обратном направлении. У нас первые шаги к созданию таможенной статистики были сделаны еще в рамках Советского Союза, когда начальником Главного управления Государственного таможенного контроля при Совете Министров СССР стал Виталий Константинович Бояров.

Практически сразу после открытия «железного занавеса» мы начали предоставлять данные таможенной статистики в правительство, и я хотел бы сказать большое спасибо Николаю Ивановичу Рыжкову, который первым начал использовать эту информацию.

— Когда открылся «железный занавес», таможне пришлось существенно перестраиваться. Что, на Ваш взгляд, помогло организовать работу в новых условиях?

— В тот период в центральном аппарате Главного управления Государственного таможенного контроля нас работало всего несколько десятков человек, а в таможенных органах — несколько тысяч на огромный Советский Союз. А на внешний рынок начали выходить все, кто хотел. Соответственно, встал вопрос: каким образом нам контролировать этот поток товаров? И я отдаю должное гению В. К. Боярова — он как опытный контрразведчик понимал, что где-то должно быть «золотое звено» в общей цепи контроля, ухватившись за которое, мы вытащим всю цепь.

Мы провели ряд поездок к нашим зарубежным партнерам, посмотрели, как у них организована работа, и приняли решение о введении грузовой таможенной декларации (еще в рамках Советского Союза). Сейчас, когда мы об этом рассказываем, многие, особенно молодежь — студенты, удивляются, им кажется, что ГТД была всегда, они не понимают, как это без основного документа осуществлялась внешняя торговля. А я им говорю: мы еще живы — те, кто вводил этот документ. Конечно, после введения ГТД весь комплекс контроля начал упорядочиваться.

— Да, в первые годы при переходе на рыночную экономику и либерализацию внешнеэкономической деятельности, особенно в годы после распада СССР, в российской таможне происходили революционные преобразования. Как Вы оцениваете изменения, которые произошли в таможенной службе за последние годы?

— Надо отметить, что за последние несколько лет таможенная служба совершила очень большие шаги вперед с точки зрения информатизации, применения новых технологий внедрения различного досмотрового оборудования. На это потрачены огромные государственные деньги, что, безусловно, правильно, потому что без развитой инфраструктуры никакая таможенная служба работать не сможет.

Но я хотел бы сказать, что государство должно внимательно относиться также к вопросу, связанному с финансовым обеспечением людей, работающих в службе. Ведь сегодня заработная плата рядового инспектора, осуществляющего контроль за многомиллиардными потоками, ниже низшего предела. Соответственно, возникает соблазн воспользоваться выполняемыми таможней функциями в своих интересах — к сожалению, еще есть факты коррупции и злоупотребления служебным положением.

Не хочу сказать, что это единственная причина: бывают люди просто жадные, зарабатывающие на свой карман, с которыми таможня борется и силами подразделений собственной безопасности, и с привлечением других правоохранительных органов. При этом нельзя забывать, что краеугольным камнем в эффективности работы самой службы являются правильно выстроенные взаимоотношения между таможней и бизнесом.

— И на каком уровне, по Вашему мнению, находятся сейчас эти взаимоотношения?

— За последнее время климат взаимоотношений между бизнесом и таможней значительно улучшился. Почему? Таможня стала более открытой или бизнес пошел навстречу таможенни кам?

Откровенно говоря, имеют место оба фактора. Бизнес хочет быть законопослушным и желает работать, как мы говорим, «в белую», но главной бедой является недобросовестная конкуренция со стороны фирм, использующих «серые» схемы. Возникает соблазн тоже перейти на такой вариант работы: сократить свои издержки за счет того, что недодать в бюджет.

Повторяю: большинство участников ВЭД готовы работать «в белую», но для этого нужно создать механизм защиты законопослушных компаний от недобросовестной конкуренции. И вот в последние полтора-два года мы начали нащупывать эти точки.

— Весной этого года Вы избраны председателем Общественного совета при ФТС России. Какова роль и место этого органа, чем по Вашему мнению, он должен заниматься?

— С недавних пор активизировалась работа Общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. Их деятельность курируется Открытым правительством и Общественной палатой, а состав формируется на основе конкурсов: 75% кандидатов представляются Общественной палатой, 25% — Экспертным советом при Правительстве РФ. При ФТС также был создан Общественный совет, в который входят 16 человек (очень мало, на мой взгляд).

Чем мы должны заниматься, учитывая, что стратегию определяет руководство службы? Наша главная задача — поднимать общественно значимые вопросы. Приведу пример: бизнес жалуется, что им создает массу проблем приказ ФТС № 280 от 16 февраля 2016 года «О повышении эффективности контроля таможенной стоимости в рамках применения системы управления рисками». Мы приняли решение обсудить этот вопрос на совете, предварительно поручив представителям бизнеса из всех регионов РФ подготовить свои кейсы, чтобы был разговор не в общем, что все плохо, а приводились конкретные факты.

Аналогичная проблема с распоряжениями об ограничении мест доставки ряда товаров, например цветов, что с точки зрения контроля, может быть, и неплохо, но с точки зрения реального бизнеса — абсурд. Эти два вопроса были вынесены на заседание Общественного совета: мы дали свои предложения по приказу № 280 (сам приказ не оспаривается, он написан юридически грамотно, дело в правоприменении) и указали конкретно, какие телетайпограммы надо бы отменить.

Состоялось очень бурное и плодотворное обсуждение, и надо сказать, ФТС отреагировала почти мгновенно, что очень радует бизнес. Ряд распоряжений по ограничению мест доставки был отменен, готовится отмена еще ряда подобных документов, а по вопросу правоприменения приказа № 280 ФТС подготовила первичный ответ, который направлен в РСПП, где в настоящее время рассматривается. Поясню, почему в РСПП.

В России есть так называемая «большая четверка» — РСПП, Торгово-промышленная палата РФ, «Опора России» и «Деловая Россия» — четыре объединения, представляющие по сути весь бизнес
страны. Представители «большой четверки» собираются ежемесячно для выработки общих подходов к проблемам, и координатором здесь выступает РСПП. Вот основная задача Общественного совета, которая будет актуальной на ближайшее время, — выявлять общественно значимые вопросы и выносить их на обсуждение с конкретным результатом.

— Какие вопросы будет рассматривать Общественный совет в ближайшее время?

— В ФТС пришел новый руководитель, который имеет свое видение ситуации, и моя первая встреча с В. И. Булавиным, состоявшаяся недавно, подтвердила, что он понимает задачи, которые перед ним поставил президент. На сегодняшний день главное, в чем он нуждается, — в поддержке со стороны бизнеса в решении этих задач. У бизнеса, по сути, только два требования к таможне: транспарентность и предсказуемость.

Если они будут выполнены, все пойдет как надо. Однако В. И. Булавин абсолютно справедливо отметил, что вопросы внешней торговли и таможенного контроля являются дорогой с двусторонним
движением: нельзя просто обвинять таможенников — они сами знают, где у них не очень хорошо. Руководитель ФТС согласен с базовой критикой, которая заключается в том, что сегодня таможенное законодательство не применяется единообразно на всей таможенной территории, из-за чего возникает весь остальной комплекс проблем. Это то, над чем сейчас будут вместе работать ФТС и Общественный совет.

Помощь же со стороны предпринимательского сообщества состоит в том, чтобы принять, если хотите, меморандум о взаимопонимании между ФТС и бизнес-объединениями. И мы сейчас обсуждаем
этот вопрос с «большой четверкой» с тем, чтобы таможне представлялась вся предварительная информация, необходимая для принятия правильных классификационных и стоимостных решений.

Если мы это сделаем, ФТС и Общественный совет выполнят свою главную задачу — обеспечить улучшение жизни людей в стране.

— На Ваш взгляд, после создания Евразийского экономического союза условия работы улучшились или стало хуже?

— Это правильный вопрос, но однозначного ответа на него сегодня не даст никто, потому что Евразийский экономический союз находится сейчас в динамике: есть победы, но есть и поражения, в том числе уменьшение товарооборота между странами-членами.

С точки зрения общеполитической и общеэкономической это, бесспорно, правильное решение: мы получили огромное пространство, в котором товары перемещаются без таможенного контроля, соответственно, имеется возможность выхода на другие рынки. Но что касается взаимоотношений таможенных администраций и осуществления контроля, могу сказать, что вопросы, связанные с реэкспортом, реимпортом, транзитом и т. п., решены максимум процентов на сорок.

Есть большие ожидания от нового Таможенного кодекса ЕАЭС, который будет принят до конца этого года, однако поверьте моему немалому опыту, все проблемы он не решит. Почему? Потому что каждая страна, как и каждый человек, является глубоко эгоистичной и думает в первую очередь о своей выгоде.

Например, Казахстан, граничащий с Китаем (практически уже первой экономикой мира), провозгласил два года назад программу, условно называемую «сто шагов Назарбаева», в которой есть тезис: Казахстан — транзитная страна. Мы понимаем, что это значит: «товар идет через нас на вашу территорию, и мы за него не отвечаем». Но если российские таможенники не присутствуют на границе с Китаем, то они ничего не знают об этом товаре.

Почти аналогичная ситуация с Белоруссией, граничащей с ЕС. У России только две границы, которые она контролирует на 100%, — северо-запад и юг, но таможенная служба, отвечающая
за приоритет номер один, определенный правительством, — наполняемость бюджета, — не имеет права не видеть картины в целом. И мы, я имею в виду Общественный совет и бизнес-объединения России, должны помогать таможне, подумать о том, как вместе с бизнесом Казахстана и Белоруссии реализовывать стратегию интеграции без ущерба для всех входящих
в наш союз государств.

— После принятия ТК ЕАЭС потребуется разработка большого колличества нормативно-правовых актов по реализации его положений. Возможно, потребуется внесение изменений в национальное таможенное законодательство. А ведь ФТС передана в ведение Минфина...

— Это не катастрофа, поскольку у ФТС забрали только одно полномочие — право на законотворчество, все остальные функции, связанные с администрированием, остаются у таможни, их никто и никогда не сможет забрать, они отработаны веками. Но, конечно, есть серьезный вопрос, связанный с таможенной политикой, которая теперь должна исходить как бы из Министерства финансов: достаточно ли для этого средств и сил у Минфина с точки зрения квалификации специалистов?

Кстати, недавно я как руководитель Общественного совета вышел с инициативой проведения совместного заседания общественных советов Минфина, ФНС и ФТС — трех бюджетообразующих ведомств (ведь сугубо таможенных аспектов не так много, все стратегические вопросы обязательно завязаны на структуры либо налоговые, либо минфиновские, либо еще какого-то ведомства) и хочу поблагодарить Михаила Анатольевича Абызова, министра РФ по вопросам Открытого правительства, который поддержал мою идею.

Он уже переговорил с министром финансов, и на недавней нашей встрече с ним, на которой я был вместе с В. И. Булавиным, А. Г. Силуанов мне сказал, что моя инициатива поддержана, совместное заседание будет проведено, но попросил наметить хотя бы реперные точки в отношении позиции бизнеса, чтобы это был не просто разговор ради разговора. И вот над этим мы сейчас активно работаем.

— И заключительный вопрос. 25 октября таможенной службе постсоветской России исполняется 25 лет. Что бы Вы пожелали российским таможенникам в день их юбилея?

— Таможня — мое любимое детище, которое мы создавали вместе с Виталием Константиновичем Бояровым и другими моими коллегами. 25 лет — возраст расцвета, начала жизни, я бы сказал (хотя российская таможня имеет многовековую историю), поэтому людям, работающим в таможенной службе, я хочу пожелать главного — Удачи.