Журнал Ракурс
Этапы большого пути

25-летний юбилей ГТК — ФТС России — хороший повод вспомнить о достижениях и трудностях таможенников в новых исторических условиях. Об основных этапах развития таможенной службы страны журналу «Ракурс» рассказал начальник Главного управления организации таможенного оформления и таможенного контроля ФТС России Дмитрий Жуков.

Отмена государственной монополии на внешнюю торговлю в 1991 году, распад Советского Союза требовали принятия быстрых, зачастую нетрадиционных решений. Конечно, был опыт времен Союза, но экономическая и политическая ситуация была иной.

Многие таможни с обустроенной инфраструктурой, обученным личным составом оказались за пределами новой России. По сути, службу пришлось выстраивать по-новому. Да и отказ от госмонополии требовал кардинального пересмотра подходов к разработке нормативно-правовой базы. Профессионально подготовленных таможенников осталось порядка 2,5 тысячи человек, а также в бюджете России в 1991 году не было предусмотрено каких-либо средств на финансирование службы.

Дмитрий Жуков

Дмитрий Жуков,
начальник Главного управления организации таможенного оформления и таможенного контроля ФТС России, генерал-майор таможенной службы

В это время, по моему мнению, важнейшую роль сыграла именно самоотверженность людей, в руках которых оказалась судьба службы. Их опыт, смелость в принятии нестандартных решений позволили в кратчайшие сроки создать службу. В 1993 году был принят новый Таможенный кодекс, который удалось разработать в срок менее двух лет, а с 1992 года таможне уже был установлен план по наполнению бюджета.

Это знакомое слово «план» уже стало неотъемлемой частью нашей деятельности. О нем знает инспектор, отчитывается начальник таможни, контролирует начальник управления — а отвечает, как, впрочем, и за все другие вопросы, руководитель службы.

Разрабатывая новое таможенное законодательство, необходимо было учитывать потребность в разработке идеологически новой технологии. Необходимо было думать о перспективах развития. Как обычно, все зависело от кадров. Их необходимо было готовить профессионально. Логичным и системным решением данного вопроса стало создание Российской таможенной академии.

Академия создавалась на базе Института повышения квалификации и переподготовки кадров ГТК России. Служба должна была комплектоваться подготовленными кадрами в предельно сжатые сроки.

В течение 1993–1994 годов численность таможенников выросла более чем на 40% и в 1995 году насчитывала порядка 42 тысяч человек. Многие из пришедших в систему уже имели опыт службы в Советской Армии (там шли сокращения), иных правоохранительных органах.

Также в связи с тяжелой экономической ситуацией в стране на многих промышленных предприятиях, в научно-исследовательских институтах зарплату либо серьезно задерживали, либо не платили месяцами. В таможне таких системных проблем не было. И хотя для обывателя таможня была чем-то новым, тем более внутри страны — где также создавались таможенные посты на вновь образованных участках границы, — люди приходили на работу.

Кто-то думал, что временно, до лучших времен. А потом оставались навсегда. Но этом служба получила достаточно разноплановых специалистов: экономистов, юристов, технологов и др. И именно на базе РТА (а в дальнейшем и ее филиалов) они должны были ознакомиться с основами таможенной деятельности, получить профессиональные навыки. По сути, требовался принципиально новый подход к организации работы, таможенный инспектор должен был стать специалистом широкого профиля — разбираться в международном праве, способным проверить классификацию товара, проконтролировать стоимость товара и цену сделки и т. п.

Была поставлена задача срочного обустройства вновь образованной границы Российской Федерации: с Казахстаном более 7 тысяч км, с Украиной — более 800 км, и другими странами.

Остро стоял вопрос борьбы с контрабандой. Эту деятельность активно «осваивали» криминальные группировки, и для борьбы с ними на передний план вышла задача создания полноценного правоохранительного блока, наделенного правом ведения оперативно-разыскной деятельности. Начали формироваться соответствующие подразделения: оперативно-разыскные отделы (ОРО), отделы по борьбе с контрабандой наркотиков (ОБКН), отделы дознания и другие.

Возникла необходимость силового прикрытия проводимых мероприятий — создавались отделы таможенной охраны и подразделения СОБРа. Задержания были разными — социально опасная контрабанда (оружие, наркотики), культурные ценности, бытовая контрабанда, денежные средства. В этот сложный для страны период криминальные группировки, да и просто любители быстрых денег, пытались за копейки скупать культурные ценности и вывозить их за границу.

Во многом благодаря таможенной службе удалось защитить страну от разграбления исторического наследия. И конечно, очень важным был вопрос информатизации службы. Работа с такими объемами бумажных документов требовала пересмотра подходов к обработке информации. В таможенные органы начали поступать компьютеры, но предстояло еще обучить и личный состав, так как многие имели лишь поверхностное понимание работы на них.

Перед таможенными органами стояли задачи оптимизации таможенного оформления и таможенного контроля, внедрения автоматизированных систем обработки данных и современных информационных технологий. В таможенных органах в 1997–1998 годах начали создаваться центры таможенного оформления, где пытались сконцентрировать все передовые технологии. В это же время времени начали отрабатывать технологию досмотра без наличия информации у досмотрового инспектора о характере задекларированного товара с целью повысить достоверность декларирования.

Начали создаваться первые отделы (отделения) фактического таможенного контроля.

В 2002 году в таможенных органах был начат эксперимент по таможенному оформлению товаров в электронной форме с применением электронной цифровой подписи. Это одни из первых шагов по отработке без бумажных технологий. Целью данной работы было не только сокращение времени оформления декларации, но и минимизация общения участника ВЭД и инспектора, ротоколирование всех действий. Первая электронная декларация была оформлена в 2002 году.

Конечно, способствовало развитию технологии электронного декларирования издание в 2008 году приказа ФТС России (от 24.01.2008 № 52), регламентирующего представление таможенными органами сведений в электронной форме с использованием сети Интернет. Это дало возможность декларанту подать таможенную декларацию со своего рабочего места в любой таможенный орган.

Первая интернет-декларация была оформлена в сентябре 2008 года, а массовое внедрение декларирования с использованием сети Интернет в таможенных органах началось в 2009 году.

В 2009 году 256 таможенных постов имели достаточную техническую оснащенность для применения электронной формы декларирования, что составляло почти 40% от общего количества таможенных постов.

Но в тот период стали четко понятны и сдерживающие факторы развития полноценного электронного декларирования — различного рода разрешительные документы, в том числе подтверждающие соблюдение запретов и ограничений, которые должны были представляться в таможенные органы только на бумажных носителях.

В то время не все федеральные органы были готовы к осуществлению электронного взаимодействия как с участниками ВЭД, так и между собой. Необходимо было развивать систему межведомственного электронного взаимодействия и внедрять практики получения необходимых данных от иных федеральных органов, а не от участников ВЭД.

Не менее важным оставался вопрос готовности бизнеса к внедрению новых технологий, позволяющих оптимизировать процесс таможенного оформления.

Одним из сдерживающих факторов внедрения технологии электронного представления сведений являлось отсутствие у таможенных брокеров правильно организованных и функционирующих информационных систем и технологий.

Решением итоговой коллегии ФТС России за 2009 год внедрение интернет-технологий было определено в качестве приоритетной задачи таможенных органов на 2010 год.

С 2009 года начата практическая реализация информационного обмена предварительной информацией с Комиссией Европейских сообществ (КЕС). Правовая основа этой работы была заложена ранее, когда приняли в 2006 году Концепцию системы предварительного информирования таможенных органов Российской Федерации. Однако в получаемой от КЕС информации отсутствовала столь необходимая для таможенных целей информация: стоимость, код по Гармонизированной системе (в ряде случаев) и др.

Встал вопрос о расширении состава передаваемой информации. Но эта работа стала в дальнейшем основой для введения обязательного предварительного информирования, которое уже реализовано на автомобильном и железнодорожном видах транспорта, а в 2017 году планируется на авиационном.

К сентябрю 2010 года 95% таможенных постов были аттестованы на готовность к интернет-декларированию. Доля деклараций, подаваемых в этот период в электронной форме, достигала 28%, при этом с использованием сети Интернет — почти 23%.

Развитие электронного декларирования явилось основой для реализации технологии удаленного выпуска. Основным принципом данной технологии стало разделение таможенных операций на документальный и фактический контроль, которые осуществляют различные таможенные органы. Активное развитие технологии удаленного выпуска позволило перейти к рассмотрению вопроса создания центров электронного декларирования.

С января 2014 года электронная форма декларирования стала обязательной, тогда как декларации на бумажном носителе используются исключительно в случаях, определенных Правительством Российской Федерации.

В 2014 году более 99,7 % участников ВЭД, а это более 80 тысяч организаций, декларировало товары исключительно в электронной форме.

Современное развитие технологии электронного декларирования и информационных ресурсов ФТС России позволили приступить к внедрению в практику работы таможенных органов технологий автоматической регистрации подаваемых в электронной форме деклараций на товары и последующего их автоматического, то есть без непосредственного участия должностного лица таможенного органа, выпуска.

Необходимо подчеркнуть, что положениями Таможенного кодекса Таможенного союза предусматривается совершение таможенных операций исключительно должностным лицом таможенного органа.

Таким образом, в настоящее время применение технологий без непосредственного участия должностных лиц в процессе принятия решения возможно только в экспериментальном режиме.

Это тот случай, когда разработка и развитие новых таможенных технологий опережает их нормативное закрепление. Проект Таможенного кодекса Евразийского экономического союза учитывает применение новых информационных технологий.

В настоящее время в рамках проводимого эксперимента полностью в автоматическом режиме возможны только регистрация и выпуск товаров, а принятие решения об отказе остается за должностным лицом таможенного органа.

В мае 2014 года была автоматически зарегистрирована первая электронная декларация на товары. До конца 2014 года эта технология получила массовое распространение во всех РТУ, всего было зарегистрировано автоматически более 36 тысяч деклараций на товары.

Количество автоматически зарегистрированных деклараций на товары в 2015 году почти в три раза превысило результаты 2014 года.

При этом с июля 2015 года также реализована технология автовыпуска в отношении экспортируемых товаров. За год автоматически выпущено более 1500 деклараций на товары.

Переход на автоматическое совершение таможенных операций потребовало изменения механизмов таможенного контроля. В первую очередь это связано с потерей актуальности сверки электронной декларации с документами, представляемыми декларантами в формализованном виде, по причине возможности автоматического формирования декларации на товары из комплекса формализованных документов и наоборот.

Автоматическая регистрация деклараций и автоматический выпуск товаров основывается на анализе декларации на непротиворечивость заявленных в ней сведений и реализуется через максимальное использование различных баз данных и сведений, как сформированных самими таможенными органами, так и получаемых от других федеральных органов исполнительной власти.

Автоматический выпуск товаров дополнительно предусматривает использование сведений из документов, содержащихся в базах данных федеральных органов исполнительной власти и получаемых через систему межведомственного взаимодействия.

В 2016 году применение авторегистрации получило свое логическое продолжение — началось практическое применение во всех таможенных органах авторегистрации деклараций на ввозимые товары (в соответствии с процедурой выпуска для внутреннего потребления).

Несмотря на экспериментальный режим применения, данные технологии становятся штатными технологиями совершения таможенных операций и крайне востребованы со стороны участников ВЭД из-за отсутствия влияния человеческого фактора на принятие решений, а также скорости принятия самих решений.

Возвращаясь к мировому опыту применения автоматического совершения таможенных операций, можно говорить о том, что развитие в Российской Федерации данных технологий полностью соответствует, а в ряде случаев опережает практику таможенных служб зарубежных стран.